1.La semplificazione legislativa è la procedura che viene imposta dalla necessità di porre ordine all’esistenza di troppe norme e alla difficoltà di sapere quali siano in vigore.
Il fardello di avere troppe norme – e soprattutto di non poter determinare quali siano in vigore – attanaglia giuristi e operatori del diritto di tutto il pianeta.
Che cosa si può fare per risolvere il problema? Si tratta di una “contaminazione legislativa”[1], vale a dire la crescita disordinata di un elemento e l’impossibilità di eliminare le scorie, che in termini legislativi sono leggi abrogate tacitamente o il cui adempimento è impossibile o obsoleto.
Esistono vari modi per “attaccare” questo flagello. Il primo consiste nel cercare di ridurre il numero di leggi e si concreta nella consegna “legislazione zero”. Ma non basta. Per mettere un po’ d’ordine si sono creati i testi unici, la compilazione di leggi relative a un settore della legislazione e il loro consolidamento, che è il rimedio più efficace ma di enorme complessità e richiede tempo e sforzi.
Si tratta di prendere una materia del diritto e rivederla in tutto il suo universo legislativo e separare tutto quello che già è stato ottenuto come obiettivo o che è contraddittorio rispetto a un’altra norma sicuramente in vigore. E’ un’operazione di chirurgia più vasta, che riduce drasticamente il numero di leggi effettivamente in vigore ma che è attuata con molta cautela o spesso non attuata perchè richiede tempi lunghi, che la politica generalmente non ama.
Nella terminologia dell’Unione Europea l’espressione “consolidamento” corrisponde a una semplificazione puramente dichiarativa e ufficiosa dei testi giuridici[2].
Invece in Argentina, così come nella letteratura angloamericana, ha un valore giuridico nuovo (e in questo senso la adopereremo nella descrizione del lavoro fatto in Argentina), perchè il lavoro scientifico è seguito da un imprimatur politico con una decisione legislativa autoritativa.
Vale a dire che il consolidamento in questa tradizione di pensiero comprende diverse azioni: la principale è dare sistematicità al corpo legislativo senza cambiare le norme, la seconda è dare chiarezza alle espressioni linguistiche correggendo gli errori del passato, la terza e più importante consiste nell’eliminare tutte quelle leggi o parti di leggi che diventano obsolete – per il tempo trascorso o perchè sono state derogate, in maniera esplicita o implicita, da leggi posteriori -, la quarta è quella di lasciare quale “diritto in vigore” solo le leggi che hanno superato la terza azione.
Un ordinamento legislativo è anche un sistema assiomatico nel quale i postulati sono le norme e le conseguenze tutte le soluzioni che il sistema offre per tutti i casi reali o ipotetici che possono essere concepiti.
La prima condizione dell’ordinamento legislativo, quale sistema assiomatico, è quella di non contraddizione, perchè se occorresse, dal sistema potrebbe ottenersi qualsiasi soluzione.
Di fatto l’esistenza del principio “lex posterior derogat prior” non significa che ogni legge posteriore deroga tutte le anteriori, ma solo quella parte dell’ordinamento che fa nascere una soluzione legislativa incompatibile con le soluzioni che nascono dalla nuova norma[3].
Oltre alla nozione di coerenza i sistemi legislativi, come tutti i sistemi assiomatici o deduttivi, cercano di rispettare le condizioni di decidibilità e completezza, al punto tale che esistono norme di secondo livello chiamate norme di chiusura per chiudere i sistemi[4].
Quando il diritto era tipicamente dottrina, Giustiniano riordinò tutta la serie di pareri in un’opera ciclopica chiamata Digesto. Il nuovo secolo ci trova impegnati in un’opera simile ma limitata a un’altra fonte del diritto: la legge.
La semplificazione legislativa comincia a essere un tema d’importanza cruciale in tutto il mondo, a partire da alcuni fatti rilevanti:
- L’idea di semplificazione amministrativa che percorse diversi paesi a partire dagli anni “˜70.
- Tendenze di questo tipo che si verificano in altre materie giuridiche, a partire dal diritto fiscale.
- Il problema della contaminazione legislativa percepita in quasi tutti i sistemi giuridici occidentali e in parte di quelli orientali.
- La determinazione dell’Unione Europea di stabilire commissioni permanenti di semplificazione legislativa.
- Il fermento tra gli studiosi interessati a districare la matassa legislativa che affoga i sistemi, da quelli soprannazionali a quelli locali.
- L’entusiasmo dei funzionari di fronte agli stessi problemi.
Applicare le condizioni formali a un ordinamento normativo ha portato all’idea di rivedere tutto l’ordinamento con criterio restrittivo per evitare ridondanze e norme obsolete.
La legge stabiliva: cosa doveva contenere il Digesto[6], indicazioni sul linguaggio normativo e sulle tecniche di redazione dello stesso, una enumerazione delle materie che lo costituivano[7], una chiara indicazione sulle tecniche da utilizzare (compilazione, unificazione e riordinamento).
Stabiliva che se ne dovesse occupare il Potere Esecutivo,[8] ma che dovesse essere presentato al Legislativo, il quale, attraverso una Commissione bicamerale di quattro senatori e quattro deputati, si sarebbe pronunziato sull’opportunità di sottoporlo alle Camere per avere l’imprimatur politico[9].
Vale a dire che già la legge d’istituzione prevedeva che dopo il lavoro scientifico ci doveva essere un atto d’imperio che desse al risultato ottenuto una validità giuridica e politica per il futuro.
Il Digesto doveva eliminare le leggi non in vigore; consolidare il diritto in vigore in norme ordinate, rinominare tutte le norme in vigore con un codice alfanumerico (la lettera per la materia, il numero correlativo), rinominare molti articoli per evitare che vi fossero articoli vuoti o articoli bis, tris, etc.
Prevedeva anche che la pubblicazione per mezzi informatici avrebbe avuto valore legale. E questa è una grande trovata per l’epoca: la maggior parte dei giuristi si aspettava, come risultato del lavoro di semplificazione, dei tomi di leggi e invece furono presentati CD contenenti i lavori.
Per fare il Digesto, l’Esecutivo indisse un appalto pubblico vinto da un consorzio tra la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Buenos Aires e le principali imprese di pubblicazione di testi giuridici (La Ley, Jurisprudencia Argentina, El derecho).
Nell’agosto 1999 cominciò l’impresa divisa in due parti: una più esigua relativa al Manuale di Tecnica legislativa e una molto più consistente con l’obiettivo di rivedere tutti i testi legislativi dal 1853 per fare, come dice la legge istitutrice, un lavoro di consolidamento legislativo nel senso spiegato prima.
La prima parte, coordinata dallo scrivente con un gruppo di giuristi linguisti italiani, giuristi documentalisti argentini e giuristi informatici italiani[10], portò avanti un lavoro forzato per redigere un Manuale di settantuno regole brevi, scarne e imperative.
La finalità principale del Manuale era la vocazione di costituire uno strumento utile per il riordino delle leggi esistenti e una regolamentazione tecnica per la redazione delle leggi future[11].
Il Manuale fu pubblicato all’inizio nel 2001, dopo quello canadese e prima di quello italiano[12].
Era diviso in cinque parti: 1. Strutture logico-sistematiche delle disposizioni normative, 2. Linguaggio normativo, 3. Scrittura dei testi normativi, 4. Riferimenti (interni ed esterni) e 5. Modifiche. Conteneva, inoltre, esempi positivi e negativi tratti dalla giurisprudenza argentina, una check list[13] e una base teorica delle scelte fatte: l’idea era di separare le regole dalle loro giustificazioni[14].
La revisione concreta presentò delle sorprese. Si scoprì che c’erano due leggi numero “1” (fortunatamente una di esse poi derogata espressamente), leggi col numero aggiunto “1/2″ (vale a dire una legge col numero completo seguita da un’altra con lo stesso numero ma l’aggiunta di “e mezzo”) e, fatto ancora più sorprendente, leggi segrete promulgate durante il periodo dell’ultima dittatura militare![15]
In ogni materia venivano tolte prima le leggi espressamente derogate, poi quelle il cui oggetto fosse stato adempiuto, poi ancora quelle che prevedevano un tempo di durata che era trascorso, alla fine quelle leggi (o parti di leggi) che erano state derogate tacitamente per qualche norma posteriore.
Per ogni materia di quelle previste nella legge 24.967 fu creata una commissione di esperti che si occupava di esaminare le deroghe implicite e sistemare, per ogni branca del diritto, il risultato delle deroghe realizzate.
Dal 1998 si succedettero diversi presidenti e Ministri della Giustizia, eppure la procedura di revisione continuò fino al 2004 e fu presentata una prima versione dei risultati.
I governi successivi decisero di costituire una nuova commissione di giuristi per attualizzare la revisione delle norme e rivedere tutto l’operato. Dal 2005 una commissione di eminenti giuristi, sempre nominati dall’Esecutivo e presieduta da Aristide Maria Corti[16], si diede al completamento e alla finalizzazione di ripasso delle norme per arrivare a una conclusione clamorosa: dopo aver analizzato 32.107 disposizioni normative, se ne esclusero 17.360 per il fatto di essere norme particolari e non leggi (generali e astratte), 447 per il veto presidenziale, 6.331 per avere adempiuto l’oggetto per cui erano state promulgate, 827 per lo scadere del tempo di vigore previsto, 1.567 per essere state espressamente derogate, 1.055 perchè scadute per nuovi trattati in vigore, 101 per fusione e 1.285 derogate implicitamente: vale a dire 28.973 leggi che andarono all’archivio storico delle leggi non in vigore, lasciandone in vigore solo 3.134.
Solo il 10% delle leggi create dal 1853 in poi erano state considerate in vigore.
Questi dati furono inviati alla Base di Dati del Sistema Argentino d’Informatica Giuridica (SAIJ)[17] e allo stesso tempo alla Commissione Bicamerale prevista dalla legge. La Commissione fece un lavoro di controllo, aiutata da specialisti di ciascuna delle materie e dalla Commissione Parlamentare della Camera dei Deputati.
Si arrivò così a incrementare le leggi in vigore a 3.351, perchè si presero in considerazione anche le leggi promulgate dopo il 2010 e fino al 2013.
L’8 maggio 2013 la Commissione Bicamerale si espresse in forma positiva raccomandando al Congresso, vale a dire Camera dei Senatori e dei Deputati, di considerare la validità del lavoro realizzato e dare il loro imprimatur politico legale.
Cominciò la Camera dei Deputati a dare un’approvazione parziale il 27 novembre 2013, poi il Senato diede l’approvazione definitiva il 21 maggio del 2014.
La legge promulgata il 29 maggio 2014 – che porta il numero 26.939, seguendo la vecchia numerazione incominciata nel 1853[18] ha approvato il Digesto Giuridico consolidato al 31 marzo 2013, dichiarando attuali le norme comprese nell’allegato I della stessa legge e che contiene tutte le norme in vigore, dichiarando mancanti di vigore le norme pubblicate nell’allegato II (che costituisce la memoria storica) e approvando il riferimento alle norme integrative promulgate da organismi sopra statali o intergovernativi dei quali l’Argentina è parte e che si presentano come allegato III.
Nell’art. 7 sono state stabilite le materie contenute nel Digesto: ADM) Administrativo; ACU) Cultura; ASA) Salud; AED) Educacià³n; ASO) Asuntos Sociales y ASE) Seguridad. B) Aduanero; C) Aeronà¡utico Espacial; D) Bancario, Monetario y Financiero; E) Civil; F) Comercial; G) Comunitario; H) Constitucional; I) de la Comunicacià³n; J) Diplomà¡tico y Consular; K) Econà³mico; L) Impositivo; M) Industrial; N) Internacional Privado; O) Internacional Pàºblico; P) Laboral; Q) Medio Ambiente; R) Militar; S) Penal; T) Procesal Civil y Comercial; V) Procesal Penal; W) Pàºblico Provincial y Municipal; X) Recursos Naturales; Y) Seguridad Social; Z) Transporte y Seguro.
Nell’art. 8 si è conferito carattere permanente alla Commissione bicamerale per rivedere tutti i casi che si presentassero in futuro.
In più la legge ha previsto un periodo di 180 giorni nei quali si potevano sollevare osservazioni sulle 3.351 leggi che erano state dichiarate in vigore.
Il tempo è trascorso senza che ci fossero delle osservazioni rilevanti.
Ora anche le Provincias (Regioni) hanno cominciato a fare i loro Digesti: così D San Luis, Chubut[19], Rio Negro[20] la città autonoma de Buenos Aires, la provincia de Tucumà¡n[21] e San Juan.
Si può dire che l’Argentina ha dato una soluzione globale a un problema che è diventato universale.
Il successo dell’iniziativa si deve all’esistenza nel paese di una tradizione di pensiero giuridico che ha visto grandi giuristi – come Alfredo Colmo nel suo Tecnica Legislativa del Codigo Civil Argentino[22] – occuparsi di questo tema già dai primi del “˜900, alla presenza di una scuola di logica normativa di prestigio internazionale[23], e alla continuità della linea di riforma grazie alla quale, nonostante i molti cambiamenti politici intercorsi nei sedici anni tra il 1999 e il 2016, è stato possibile portare avanti il lavoro di realizzazione del Digesto.
[2] “La Governance europea, un libro bianco”, Bruxelles, 5 agosto 2001, Commissione europea.
[15] Frutto del predominio della cultura militare, che vuole evitare la conoscenza da parte del “nemico”. Un vero ossimoro dal punto di vista giuridico: leggi segrete.
[22] Buenos Aires, 1927.
