In linea con l’obiettivo di promuovere l’utilizzo di sistemi integrati di pagamento telematico e di fatturazione elettronica nelle transazioni, previsto dall’Agenda digitale europea[1], anche le pubbliche amministrazioni italiane sono in procinto di digitalizzare completamente questi processi, aderendo all’articolato sistema di incassi e pagamenti predisposto per il settore pubblico, che ha come fine ultimo sia quello di perseguire una maggiore semplificazione e razionalizzazione, sia quello di favorire la trasparenza, il monitoraggio e la rendicontazione della spesa pubblica.
In particolare, la scelta del legislatore di definire un quadro normativo all’interno del quale si inseriscono le regole, gli standard e le infrastrutture per la gestione dei pagamenti alle PA e per la fatturazione elettronica, coinvolge non solo, ovviamente, le amministrazioni centrali e locali, ma anche i cittadini, le imprese e i prestatori di servizi di pagamento.
Nello specifico, l’adozione della fattura elettronica nelle transazioni economiche tra pubblica amministrazione e fornitori è stata introdotta con la Legge numero 244 del 24 dicembre 2007[2], che ha istituito, all’articolo 1 (commi 209-214), l’obbligo di fatturazione elettronica verso la pubblica amministrazione. In particolare – a decorrere dal 6 giugno 2014 per alcune PA centrali e dal 6 giugno 2015 per le restanti PA[3] – le fatture in forma cartacea non potranno più essere accettate da parte della pubblica amministrazione, nè in mancanza sarà possibile procedere al relativo pagamento. Tale disciplina, quindi, avrà un fortissimo impatto non solo sulle pubbliche amministrazioni, ma anche su tutti i soggetti (imprese, aziende e professionisti) fornitori delle stesse.
In attuazione di queste disposizioni è stato emanato il Decreto Ministeriale n. 55 del 3 aprile 2013, entrato in vigore il 6 giugno 2013, che ha reso operativo quanto stabilito dalla Legge 244/2007 in merito all’obbligo di emissione, trasmissione e conservazione in forma elettronica delle fatture nei rapporti con le PA.
In particolare, la trasmissione delle fatture dovrà avvenire attraverso il Sistema di Interscambio (SdI)[4], che rappresenterà il punto di incontro tra gli attori coinvolti nel processo di fatturazione elettronica. A tal fine, per assicurare la corretta trasmissione delle fatture[5], sarà necessario che le PA identifichino gli uffici attraverso l’Indice delle Pubbliche Amministrazioni (IPA) per l’assegnazione del codice identificativo univoco necessario in fase di trasmissione e ricezione della fattura.
In questo complesso processo di digitalizzazione dei sistemi di pagamento e di fatturazione elettronica nelle transazioni che riguarda le pubbliche amministrazioni, si incastra poi un ulteriore tassello, rappresentato dal progetto dei pagamenti a favore delle PA.
A tale scopo, dopo la fase di consultazione pubblica e l’approvazione definitiva della Banca d’Italia, sono state pubblicate in Gazzetta Ufficiale (Serie generale – n. 31 del 7 febbraio 2014) le Linee guida per l’effettuazione dei pagamenti elettronici a favore delle pubbliche amministrazioni[6] e dei gestori di pubblici servizi (ossia anche di enti quali, ad esempio, Enel, Poste Italiane, Ferrovie dello Stato, Trenitalia, etc).
Il documento è stato predisposto dall’Agenzia per l’Italia Digitale, ai sensi dell’articolo 5, comma 4, del CAD (D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82) e si inserisce in quel trend volto a definire le regole, gli standard e le infrastrutture per la gestione dei pagamenti alle PA e per la fatturazione elettronica (di cui al D.M. n. 55/2013).
In effetti, il primo passo verso la completa digitalizzazione dei pagamenti era stato fatto, per quanto riguarda le pubbliche amministrazioni centrali, con la predisposizione del Sistema informatizzato dei pagamenti della PA (SIPA) e, per i pagamenti di scuole ed enti locali, con l’introduzione dell’Ordinativo Informatico Locale (OIL).
Sul punto con il D.L. n. 179/2012, (convertito in L. 221/12) era stato introdotto l’obbligo per le pubbliche amministrazioni di accettare i pagamenti – a qualsiasi titolo dovuti – anche con l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, avvalendosi per le attività di incasso e pagamento della piattaforma tecnologica di cui all’articolo 81 del CAD, denominata Nodo dei Pagamenti-SPC, peraltro già attiva dal giugno 2012.
Nello specifico, già l’art. 5 del CAD aveva previsto che le PA e i gestori di pubblici servizi nei rapporti con cittadini e imprese dovessero accettare i pagamenti ad essi spettanti anche utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione e dunque attraverso gli idonei strumenti telematici.
Sulla base del suddetto articolo lo scopo delle Linee guida è proprio quello di facilitare i rapporti dei cittadini e delle imprese con la PA attraverso l’utilizzo delle nuove tecnologie. Con questo documento, dunque, vengono descritte le attività che le pubbliche amministrazioni e i gestori dei pubblici servizi devono sviluppare per poter garantire anche il servizio di pagamento elettronico agli utenti.
In concreto, le pubbliche amministrazioni, sia centrali che locali, hanno l’obbligo di collegarsi al Nodo dei Pagamenti-SPC, mentre i gestori di servizi di pubblica utilità e i prestatori di servizi di pagamento possono aderire a tale piattaforma tecnologica sottoscrivendo appositi accordi. Con questo sistema si dà la possibilità a tutti gli operatori privati interessati di operare senza previamente stipulare singoli accordi bilaterali con le pubbliche amministrazioni.
In tale contesto, le Linee guida delineano le attività che le pubbliche amministrazioni e i gestori di pubblici servizi devono mettere in atto per consentire l’esecuzione di pagamenti con l’uso di strumenti elettronici[7], nonchè le specifiche dei codici da utilizzare per il pagamento, la riconciliazione e il riversamento delle somme raccolte[8].
Con particolare riferimento agli strumenti per effettuare i pagamenti in modalità elettronica, le Linee guida prevedono:
a) il bonifico bancario o postale ovvero il bollettino postale, ai sensi dell’art. 5, comma 1, lett. a) del CAD;
b) i versamenti effettuati con «carte di debito, di credito, prepagate ovvero di altri strumenti di pagamento elettronico disponibili, che consentano anche l’addebito in conto corrente», avvalendosi anche dei prestatori di servizi di pagamento individuati secondo la procedura di cui al comma 1, lettera b) dell’art. 5 del CAD.
I pagamenti di cui al punto b) possono essere effettuati presso ATM[9] o POS (fisici o virtuali) messi a disposizione dai prestatori di servizi di pagamento ovvero essere eseguiti autorizzando addebiti diretti da parte dell’utilizzatore finale.
Inoltre, gli enti creditori (PA e gestori di pubblici servizi) sono tenuti a rendere disponibili all’utilizzatore finale (pagatore o soggetto versante) sui propri siti web e sugli avvisi di pagamento le seguenti informazioni minime:
a) denominazione dell’ente creditore;
b) identificativo dell’obbligato (ossia del pagatore);
c) importo del pagamento dovuto;
d) identificativo univoco di versamento (IUV) e causale del versamento;
e) identificativo del conto di pagamento sul quale versare le somme dovute (IBAN o conto corrente postale);
f) scadenza (se prevista).
A tal proposito, è importante evidenziare che nel momento in cui i dati vengono resi disponibili all’utilizzatore finale, gli stessi devono poi essere memorizzati in un apposito archivio che costituisce evidenza informatica dei pagamenti attesi, al fine di facilitare la fase di riconciliazione.
L’insieme di queste informazioni, infatti, si configura come un “avviso di pagamento” e, nel caso in cui il pagamento in questione sia contestuale all’erogazione del servizio da parte dell’ente creditore, lo stesso insieme di dati può essere scambiato attraverso strumenti informatici direttamente tra l’ente creditore e il prestatore di servizi di pagamento di cui ci si avvale.
Diversamente, nel caso in cui si tratti di pagamenti non contestuali all’erogazione del servizio, i dati relativi allo stesso avviso di pagamento sono inseriti in un documento inviato «fisicamente» all’utilizzatore finale.
Appare immediata la distonia tra la ratio di tale regolamentazione, volta a favorire la digitalizzazione dei processi di pagamento da e per la pubblica amministrazione, e la peculiare scelta di predisporre la possibilità di inoltrare tale avviso di pagamento anche mediante «posta ordinaria» (oltre all’invio tramite posta elettronica o con download dal sito web dell’ente creditore), prevedendo in tal modo, nelle Linee guida in commento, un “avviso di pagamento analogico”.
Inoltre, poco chiaro risulta il paragrafo sulla decorrenza dei termini: in effetti, nelle Linee guida si precisa che le pubbliche amministrazioni sono tenute ad adeguarsi a quanto prescritto nelle stesse entro la data, ormai decorsa, del 1° giugno 2013.
Presumibilmente, da quanto è dato rilevare dal documento, le pubbliche amministrazioni dovranno realizzare un piano di attivazione che indichi nel dettaglio le modalità di adeguamento da parte delle PA, piano da terminare entro il 31 dicembre 2015.
Con riferimento, invece, a specifici pagamenti gestiti dall’Agenzia delle Entrate, la stessa, in accordo con l’Agenzia per l’Italia digitale, stabilirà le modalità per attivare le proprie procedure telematiche, sempre in conformità con le Linee guida in oggetto.
Chiaramente è prevista la possibilità del riuso delle soluzioni applicative sviluppate per i pagamenti elettronici; in tal senso sarà predisposta un’apposita sezione della banca dati dei programmi riutilizzabili tenuta dall’Agenzia per l’Italia Digitale[10].
[1] Più in generale, anche in ambito europeo è stata introdotta una regolamentazione in materia di servizi di pagamento con la Single Euro Payment Area (SEPA) e con la Payment Services Directive (PSD, 2007/64/EC).
[2] Come modificata dal Decreto Legislativo 201/2011.
[3] Di seguito il calendario della decorrenza degli obblighi pubblicato sul sito dell’Agenzia delle entrate:
· 6 giugno 2014, per ministeri, Agenzie fiscali ed enti nazionali di previdenza;
· 6 giugno 2015, per gli altri enti nazionali.
Le date di avvio degli obblighi per gli enti locali saranno oggetto di un decreto di prossima emanazione.
In ogni caso, già dal 6 dicembre 2013, le PA possono cominciare volontariamente a ricevere le fatture elettroniche, loro destinate, attraverso il Sistema di Interscambio.
[4] Con decreto del 7 marzo 2008 (emanato ai sensi del comma 212), lo stesso Ministero dell’Economia e delle Finanze ha individuato l’Agenzia delle Entrate quale gestore del sistema di interscambio e SOGEI – Società Generale di Informatica S.p.A. quale apposita struttura dedicata ai servizi strumentali e alla conduzione tecnica del citato sistema di interscambio.
[5] Per quanto riguarda la trasmissione del file fattura al Sistema d’Interscambio, sono disponibili 5 canali:
– Posta Elettronica Certificata (PEC);
– Invio via web;
– Servizio SDICoop Trasmissione;
– Servizio SDIFTP;
– Servizio SPCoop – Trasmissione.
[6] Per PA si intendono i soggetti di cui all’art. 2 , comma 2, del Codice dell’Amministrazione Digitale.
[7] Le modalità operative prevedono che le pubbliche amministrazioni o i gestori di pubblici servizi aderiscano all’iniziativa attraverso l’invio all’AgID di una lettera di adesione (in veste di intermediario o di solo beneficiario); i prestatori di servizi di pagamento possono partecipare attraverso la sottoscrizione di un accordo di servizio. Il dettaglio per le adesioni è contenuto nelle Specifiche Attuative del Nodo dei Pagamenti SPC.
[8] Alle Linee guida sono allegati due documenti che precisano rispettivamente le modalità con cui devono essere definiti i codici necessari per la riconciliazione del pagamento (Specifiche attuative dei codici identificativi di versamento, riversamento e rendicontazione) e le regole attraverso le quali le PA e i gestori di pubblici servizi scambiano informazioni con i prestatori di servizi di pagamento (Specifiche Attuative del Nodo dei Pagamenti-SPC).
[9] Per “ATM” (Automated teller machine) si intende un’apparecchiatura automatica per l’effettuazione da parte della clientela di operazioni quali prelievo di contante, versamento di contante o assegni, richiesta di informazioni sul conto, bonifici, pagamento di utenze, ricariche telefoniche, ecc. (si vedano le definizioni del Decreto della Banca d’Italia del 5 luglio 2011 di attuazione del Titolo II del Decreto legislativo n. 11 del 27 gennaio 2010).
[10] Si veda l’articolo 68 del Codice dell’Amministrazione Digitale.
