Pubblichiamo il testo dell’intervento del Prof. Donato A. Limone, in occasione del convegno “La governance digitale e le professioni IT” tenutosi lo scorso 27 aprile presso l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli a Roma.

 

Sul tema del Convegno (PNRR, professioni IT e governance) farò alcune considerazioni sul concetto di “governo” (non userò il termine “governance”), di digitale, sui requisiti dei dati, sui vincoli progettuali (che sono opportunità progettuali) che nel PNRR non sono bene evidenti.

Qualche considerazione sui requisiti che è necessario rispettare per definire e adottare modelli di governo digitale.

Cosa si intende per “governo” e per “digitale”

Il termine governo viene assunto ed utilizzato in questa sede nella accezione del termine greco kubernetes, nel suo significato letterale “timoniere, pilota di una nave” e poi per estensione il termine ha significato “colui che guida un Paese, una città, una burocrazia pubblica, ecc.

Il termine kubernetes è stato utilizzato da N. Wiener nel 1947 per definire la cibernetica come lo studio dei processi riguardanti «la comunicazione e il controllo nell’animale e nella macchina».

La tesi fondamentale posta alla base della definizione della cibernetica è duplice: I) i meccanismi di controllo e di regolazione nelle macchine sono della stessa natura di quelli che si riscontrano negli esseri viventi; II) entrambi i meccanismi anzidetti sono strettamente connessi con i processi di comunicazione o trasmissione delle informazioni.

Governo Digitale

L’azione di un “governo” si basa sul concetto di sistema (regole, soggetti decisori, cittadini, contesto nel quale si opera, strumenti, metodologie, risorse: tutto con un approccio interdisciplinare e sistemico). Tutti gli elementi nel sistema di governo sono importanti, hanno una funzione, devono essere considerati per tenere il sistema in “omeostasi” in equilibrio.

Quando l’equilibrio si perde è necessario attivare azioni di feedback per riequilibrare il sistema: questo vale nei sistemi fisici, nei sistemi sociali, nei sistemi economici, nel sistema del diritto e della produzione delle leggi, nei sistemi burocratici.

Il termine “digitale” viene utilizzato come espressione di tutto ciò che viene prodotto con l’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione.

Il governo digitale nel settore pubblico è un sistema che esprime una azione di regolazione continua per tenere in equilibrio il sistema o per andare verso altri equilibri di sistema ricorrendo a modelli e sistemi decisionali, organizzativi e gestionali che si basano su dati/documenti formati, gestiti, conservati in modalità “nativamente” digitale.

Il governo digitale (il governo di un Paese, di uno stato, di una regione, di un comune, di amministrazioni pubbliche) per essere tale deve rispettare alcuni requisiti di status e di funzionalità che noi ricaviamo dal nostro ordinamento e che di solito sono utilizzati nella logica degli “adempimenti” (approccio formale).

Requisiti di status e di funzionalità

I requisiti sono istituzionali, organizzativi e tecnici.

Quali sono i requisiti sotto il profilo istituzionale:

1. Organizzazione pubblica aperta e semplificata (il rapporto più agile, efficace, tra amministrazione e cittadini) legge 241/90;
2. trasparenza: il sistema amministrativo è pubblico e quindi trasparente e quindi il cittadino deve essere messo in situazione di potere conoscere l’operato dei pubblici decisori e la gestione delle risorse relative a questo operato (art. 1 del dlgs 33/2013);
3. digitale: formazione, gestione, conservazione dei dati/documenti a norma secondo quanto stabilito dal Codice dell’amministrazione digitale e dalle linee guida Agid. Formazione “diretta” dei dati/documenti tramite le tecnologie dell’informazione e della comunicazione senza la “mediazione” della carta.

Se manca uno di questi requisiti il modello di GOVERNO (a tutti i livelli istituzionali) salta, non è applicabile, non è in linea con la normativa. Soprattutto il modello non funziona sotto il profilo della efficacia, della efficienza, della economicità.

La situazione attuale

La situazione attuale è che il Governo digitale non è operativo nel sistema pubblico. È operativo un Governo analogico/digitale; chiuso; non semplificato; non trasparente. Non è nemmeno un Governo o un sistema direzionale di sviluppo di nuove amministrazioni: i dati per governare (fatte poche debite eccezioni) non sono completi, aggiornati, validati; i modelli organizzativi sono datati.

È la situazione attuale: 30.000 pubbliche organizzazioni con 3.200.000 dipendenti. Noi riteniamo che le PA siano semplificate? Quante amministrazioni pubbliche hanno semplificato i processi amministrativi?

Le P.A. sono veramente trasparenti? (o credono di essere trasparenti solo perché riempiono anche distrattamente lo schema di Amministrazione Trasparente?). Noi riteniamo (noi sappiamo) che le amministrazioni siano ed operino come enti nativamente digitali? Credo proprio di no!

Come opera il PNRR rispetto al tema del “governo digitale” nel processo di trasformazione digitale?

Il PNRR concretamente ed operativamente garantisce (nei progetti approvati, nei bandi in corso) la realizzazione di un Governo digitale? Oppure siamo nella situazione di risorse finanziarie destinate ad una dose massiccia di tecnologie da introdurre nelle PA nella speranza che le criticità amministrative che sono sotto gli occhi di tutti vengano risolte con le tecnologie e senza un radicale processo di cambiamento organizzativo?

Quali sono quindi i requisiti ed i vincoli di progetto ai quali dovrebbero rifarsi i progetti per la trasformazione digitale?

I vincoli di progetto

I vincoli di progetto sono importanti perché garantiscono la riuscita dei progetti stessi.

I vincoli di progetto sono gli stessi vincoli ordinamentali ed organizzativi:

1. il vincolo normativo: il nostro sistema normativo è caratterizzato da migliaia di leggi e da una tonnellata di regolamenti (che si sono moltiplicati a seguito della cd stagione della semplificazione legislativa, senza che calasse la produzione delle leggi, anzi….). Il vincolo normativo pesa sul PNRR moltissimo perché salta il requisito della trasparenza: le leggi sono ancora scritte per non essere lette, comprese, applicate. Tutti da anni raccontano che bisogna ridurre questa super produzione di leggi e da anni non succede niente. Le leggi dovrebbero essere scritte per una comprensibilità generale (oltre che per fare funzionare al meglio il sistema istituzionale, sociale ed economico) ma oggi ancora assistiamo ad un sistema caotico di norme che creano criticità sociali, amministrative, burocratiche; creano criticità ai mercati. Cosa facciamo con il PNRR su questo tema? I progetti PNRR rischiano seriamente di arenarsi (come le riforme che dovranno essere prodotte nel e con il PNRR) e di bloccare l’effetto del PNRR stesso. C’è qualcuno oggi che crede di potere fare affidamento su di un sistema di norme inteso come “facilitatore” dell’innovazione?
2. Il vincolo progettuale della organizzazione e della riorganizzazione: si tratta del vincolo progettuale più solido dopo quello legislativo. Le organizzazioni pubbliche non corrispondono al modello di “Governo” ispirato dalla semplificazione, dalla trasparenza, dal digitale nativo. I nostri attuali modelli organizzativi a tutti i livelli istituzionali sono datati, vecchi, in contrasto con le finalità generali dello stesso PNRR. Se il PNRR è cambiamento, innovazione come facciamo a cambiare ad innovare con modelli di governo burocratico in contrasto con il PNRR? Ma la vera domanda è cosa prevede il PNRR in merito ai cambiamenti organizzativi se poi le risorse finanziarie sono destinate quasi esclusivamente alle tecnologie ICT. Perché per i progetti del PNRR non è prevista una dotazione di risorse finanziarie per singolo progetto per attivare processi di organizzazione?
3. Il vincolo istituzionale e progettuale della semplificazione amministrativa: il modello del governo digitale richiede obbligatoriamente una forte semplificazione dei sistemi decisionali, dei processi, del sistema documentale ed informativo di base. Quante sono le amministrazioni su 30.000 pubbliche amministrazioni che hanno attivato processi di semplificazione e digitalizzazione reale, radicale, efficace? La semplificazione va fatta secondo l’art. 15 del CAD: prima si semplifica e poi si digitalizza. Ma è così oggi nel nostro Paese? Cosa semplificare? Tutto: basta leggere il comma 2 dell’art. 15 del CAD per comprendere che si può semplificare e razionalizzazione qualsiasi attività, modulistica, durata di processo, fase di processo, ecc. Il 90% dei processi, delle procedure e dei procedimenti non sono definiti nel dettaglio dalle leggi (in qualche caso da regolamenti astrusi). Quindi l’intervento di semplificazione è fattibile in modo semplice e veloce. Ma perché è dal 1990 che questo processo di semplificazione non avviene? A chi tocca semplificare: sotto il profilo strategico tocca ai decisori pubblici e sotto il profilo burocratico ed amministrativo ai dirigenti. Perché questi soggetti sono “fermi” ed immobili? Il PNRR sulla semplificazione cosa ha fatto e cosa ha deciso? Perché per ogni progetto che deve essere realizzato nel PNRR non è prevista una quota di risorse finanziarie per la semplificazione? O meglio ancora non si finanziano progetti senza una previsione concreta di semplificazione e meglio ancora non si pagano progetti che non hanno raggiunto reali semplificazioni amministrative tramite il digitale.
4. Il vincolo della formazione: formare tutti sulla cultura digitale amministrativa e formare nuove competenze non tanto di tipo tecnologico quanto in materia di organizzazione, di organizzazione del lavoro flessibile, di progettazione e rendicontazione, di progettazione dei servizi ai cittadini e alle imprese; di formazione, gestione, conservazione dei documenti informatici, di valorizzazione dei dati pubblici.

Conclusioni

Credo che ci sia molto torpore in giro tra i decisori PNRR, scarsa conoscenza delle P.A. e dei bisogni dei cittadini. Il Governo digitale è un governo cibernetico: un governo che per sua natura è un sistema di comunicazione e controllo e per questo è un sistema trasparente di conoscenze, di decisioni, di verifiche.

È bene che il PNRR raddrizzi la linea di attuazione del piano: ancora siamo in tempo per avviare una vera trasformazione digitale nel settore pubblico.